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4. dbb forum ÖFFENTLICHER DIENST

Digitalisierungseuphorie oder KI-Wahnsinn?

„Mit der Digitalisierung aller gesellschaftlichen Bereiche steht die öffentliche Hand unter Zugzwang: dem steigenden Anspruch der Bevölkerung nach einfachen, schnellen und praktikablen Möglichkeiten muss der Staat durch neue Verfahren und mobile Online-Lösungen gerecht werden“, brachte der Zweite Vorsitzende und Fachvorstand Beamtenpolitik des dbb Friedhelm Schäfer die anstehenden Herausforderungen für den öffentlichen Dienst bei der Eröffnung des Symposiums auf den Punkt.  „Der Staat muss nicht nur für praktikable Lösungen sorgen, er muss den eingeleiteten Prozess und daraus resultierende Veränderungsnotwendigkeiten auch umfänglich den Bürgerinnen und Bürgern und damit den Nutzerinnen und Nutzern seines Angebots erklären. Der Staat muss über diese Transparenz verlorengegangenes Vertrauen zurückgewinnen.“  Nur so werde es gelingen, für den Prozess zunehmend Akzeptanz zu erlangen, zeigte sich Schäfer überzeugt. Staatliches Handeln verändere sich: „Der Staat wird immer mehr Dienstleister für den Bürger und verändert sich in diesem Prozess auch als Arbeitgeber.“ Mit der Digitalisierung komme eine Mammutaufgabe auf die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes zu, räumte Schäfer ein. „Zugleich ist sie aber auch eine Riesenchance, Verwaltung neu zu denken.“

Wie in vielen anderen Bundesländern ist die Verwaltungsmodernisierung auch in Berlin eine Großbaustelle. Das wurde im Impulsreferat „Digitalisierung – von der Vision in die Praxis“ von Sabine Smentek, Staatssekretärin für Informations- und Kommunikationstechnik in der Berliner Senatsverwaltung für Inneres und Sport, deutlich. Die ehemalige Unternehmensberaterin mit langjähriger Verwaltungserfahrung hatte im Jahr 2015 als Bezirksstadträtin für Jugend, Schule, Sport und Facility Management im Bezirksamt Mitte von Berlin fassungslos miterlebt, wie die Berliner Verwaltung vor der Bewältigung des Flüchtlingszustroms kapitulieren musste. Ausgehend von diesem „einschneidenden Erlebnis“ und der Erkenntnis, „dass die Verwaltung nicht kaputtgespart werden darf“, verfolgt sie seither als Staatssekretärin das Ziel, „eine der Verwaltungen mit dem schlechtesten Ruf, den man sich nur vorstellen kann“, nachhaltig und schnell zu modernisieren.

Als Grundpfeiler dafür nannte Smentek das E-Government-Gesetz und die zentrale Steuerung aller Projekte über die Senatsverwaltung für Inneres und Sport, wobei sie selbst die notwendigen Standards für Digitalisierung und IT gemäß des Koalitionsvertrages setze. „Auf der anderen Seite bin ich dann natürlich immer schuld, wenn etwas nicht klappt“, so Smentek. In Anbetracht dieser Mammutaufgabe gab sie sich jedoch mehr als zuversichtlich. „Wir werden bis zum Ende der Legislaturperiode zeigen, dass Berlin kein ´Failed State´ ist“, sagte die Staatssekretärin und verwies auf das bereits modernisierte und - inklusive Künstlicher Intelligenz - nutzerfreundlicher gestaltete Service-Portal Berlins im Internet. Auch die E-Akte werde bis zum 1. Januar 2023 eingeführt sein. Außerdem soll Digitalisierungs-Maßnahmen am Ende der Legislaturperiode kein Gegenstand der Haushaltskonsolidierung mehr sein. „Bürgerinnen und Bürger sollen ihrer Verwaltung wieder etwas zutrauen können, und das kostet natürlich auch Geld. Es muss zur Selbstverständlichkeit werden, dass wir moderne Technik genauso bezahlen müssen wie den Strom, den wir verbrauchen“, bekräftigte Smentek. Dazu gehöre auch, die Attraktivität der Verwaltungsberufe für Nachwuchskräfte zu steigern und die kreative Kraft der Beschäftigten dazu zu nutzen, neue Technologien aufzunehmen und weiter zu entwickeln.

Mehr Mut zu unkonventionellen Lösungen forderte dbb  Chef Ulrich Silberbach, der in seinem Impulsvortrag „Mitnehmen und Gestalten“ die Schwerpunkte des dbb zur Digitalisierung vorstellte. Schon das Onlinezugangsgesetz (OZG), das Bund, Länder und Kommunen verpflichtet, bis 2022 ihre Dienstleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten, zeige die Komplexität des Unterfangens. „Nun kann man sagen: so ist das staatliche Gefüge in Deutschland, alle Ebenen müssen mitgenommen werden“, sagte Silberbach. „Trotzdem stellt sich die Frage: Wie sollen Bürgerinnen und Bürger begreifen, was hier passiert? Welche Zuständigkeit an welcher Stelle für welche Aufgabe gegeben ist?  Das können sie nicht verstehen – und ganz ehrlich: das müssen sie auch nicht.“ Hier müsse vielmehr der Staat neue Wege gehen und dürfe sich nicht hinter eingefahrenen Strukturen verstecken. „Wenn wir konstatieren, dass staatliches Handeln sich nachhaltig verändert und der Staat vermehrt als Dienstleister wahrgenommen wird, können wir auch über neue Infrastrukturen nachdenken“, so der dbb Chef.

Denkbar, so Silberbach weiter, seien auch Ideenwerkstätten und Experimentierräume, in denen „Verwaltung, Bürgerinnen und Bürger, Wissenschaft und Startups gemeinsam an der digitalen Zukunft arbeiten“. Wichtig sei dabei aber, dass die so entwickelten Lösungen dann auch wirklich flächendeckend umgesetzt würden. „Versuchslabore können neue Impulse setzen – weitere Insellösungen, wie wir sie bisher bei der Digitalisierung der Verwaltung so oft kennengelernt haben, müssen dagegen unbedingt vermieden werden“, machte der dbb Bundesvorsitzende deutlich.

„Für uns ist klar: Der öffentliche Dienst in Deutschland kann Vorreiter für eine moderne, digitale Verwaltung sein. Dafür müssen aber Strukturen und Zuständigkeiten geklärt werden“, so Silberbach. „Wir brauchen einen klaren Fahrplan, der die Beschäftigten mitnimmt – nicht nur im Hinblick auf ihre Sorgen. Sondern auch und gerade mit einem Ohr für ihre Expertise und ihre Ideen. Und dem Versprechen, dass wir mittels Qualifizierung eine gute Perspektive schaffen. Für die Kolleginnen und Kollegen ebenso wie für die Bürgerinnen und Bürger.“

Ein aktuelles Lagebild zum digitalen Wandel in den Behörden und Verwaltungen lieferten Jörn Riedel, Chief Information Officer (CIO) und stellvertretender Leiter des Amts für IT und Digitalisierung der Hansestadt Hamburg, sowie Ernst Bürger, Unterabteilungsleiter Verwaltungsdigitalisierung im Bundesinnenministerium (BMI).

Sowohl in Hamburg wie auch im Bund arbeitet man derzeit mit Hochdruck an der Umsetzung des E-Governments. Insbesondere gilt es, die Vorgaben des Onlinezugangsgesetzes (OZG) zu erfüllen: Bis 2022 sollen insgesamt 575 Dienstleistungen von Bund, Ländern und Kommunen online angeboten werden. Mit dem gemeinsamen Ziel vor Augen arbeiten daran mittlerweile mehr als zwei Dutzend interdisziplinäre und interföderale Teams, berichtete Ernst Bürger – und die Rückmeldungen und Fortschritte seien „durchaus ermutigend“. Erstmals gehe man den Transformationsprozess nach der „Multi-Stakeholder-Methode“ an: Alle Beteiligten, von den Juristinnen und Juristen über die Sachbearbeitenden, die IT-Designenden bis hin zu Bürgerinnen und Bürger sitzen sinnbildlich an einem Tisch und gestalten die digitalen Dienstleistungen gemeinsam, nutzerorientiert und agil. „Die Fortschritte, die wir hier erzielen, stimmen optimistisch, dass wir jetzt wirklich etwas bewegen und auf die Beine stellen“, so Bürger.

Aus Hamburg berichtete CIO Jörn Riedel ähnlich Positives und beschrieb die Gemütslage der „Digitalisiererinnen und Digitalisierer von Amts wegen“ als „realistische Euphorie“. Am Ende werde nicht alles digitalisiert sein. „Aber das Wichtigste“, sagte Riedel und betonte, dass die Digitalisierung grundsätzlich auch Gelegenheit zur Entbürokratisierung und Prozessoptimierung biete. So nutze man die Transformation in Hamburg, um Prozesse mit allen Beteiligten auf ihren Sinn und ihre Funktionsfähigkeit zu überprüfen, was in nicht wenigen Fällen dazu führe, dass die Dinge grundlegend verbessert würden. Ohnehin habe die Hansestadt bei ihren Digitalisierungsbestrebungen nicht nur den öffentlichen Dienst in den Blick genommen, sondern begreife das Transformationsprojekt als Gestaltungsanspruch für die gesamte Stadt: „Alle Ressorts machen sich Gedanken zu Digitalisierungsvorhaben und entwickeln konkrete Projekte als Ergebnis.“ Das Amt für IT und Digitalisierung, angesiedelt direkt in der Senatskanzlei, diene dabei als zentrale Anlaufstelle und Motor für alle Digitalisierungsvorhaben, inklusive der rechtlichen Grundsatzangelegenheiten.

Gemeinsam warben Bürger und Riedel dafür, die digitale Transformation positiv als große Gestaltungschance für den öffentlichen Dienst zu betrachten. Es verstehe sich von selbst, so Bürger, dass die Ängste und Befürchtungen der Beschäftigten aufgegriffen, moderiert und möglichst vollständig ausgeräumt werden müssten, darin seien sich alle politischen Entscheider mittlerweile einig. Es werde auch interministeriell an entsprechenden begleitenden Projekten mit Fokus auf Ermutigung und Befähigung der Menschen im öffentlichen Dienst in Sachen Digitalisierung gearbeitet.

Die beiden E-Government-Experten betonten, dass es sich bei der Digitalisierung nicht nur um einen technischen, sondern vor allem auch um einen gesellschaftlichen und arbeitskulturellen Zeitenwandel handele, der in seinen Auswirkungen nicht unterschätzt werden dürfe. Mit dem Thema E-Government könne man zwar keine Wahl gewinnen, aber durchaus eine verlieren, warnte Bürger. Auch für den Berufsnachwuchs im öffentlichen Dienst sei ein modernes digitales Arbeitsumfeld zunehmend wichtig, unterstrichen Riedel und Bürger. „Die jungen Menschen erwarten einen Arbeitsplatz, an dem man respektvoll mit ihnen umgeht, dazu gehören Einkommens- und Vereinbarkeitsaspekte ebenso wie modernes Arbeitsgerät und ein anständiger Umgang mit den Zeit- und Personalkapazitäten“, so Riedel.

Theorie und Praxis der Umsetzung von Digitalisierungsvorhaben in der öffentlichen Verwaltung beleuchteten die Wissenschaftlerin Stefanie Hecht vom Fraunhofer Institut für Offene Kommunikationssysteme FOKUS und Friedrich Fuß, der Chief Digital Officer der Stadt Bonn.

„Digitale Transformation funktioniert nur, wenn die dafür notwendigen Methoden und Denkweisen abteilungsübergreifend etabliert werden, und das bezieht sich keineswegs nur auf IT-Angelegenheiten“, stellte Fuß klar, der bei der Telekom Deutschland Technischer Geschäftsführer war, bevor er Anfang 2018 zur Stadt Bon wechselte, um sie bei der Umsetzung ihrer Agenda „Digitale Verwaltung“ zu beraten. Bei der Bundesstadt sollen in den nächsten Jahren zahlreiche Prozesse und Abläufe sowie Kundenkontaktstellen digitalisiert werden, vor allem in den Bereichen Bürgerservice, digitale Bildung und Mobilität. Dieser „gewaltigen Veränderungsprozess“ löse nicht selten Ängste aus. Fuß:  „Die Veränderungen machen unsicher und ich suche konkret Lösungen für das, was als Problem beschrieben wird.“  Als ein wichtiges Ziel seines Coachings nennt Fuß: Die Menschen aus dem „Silo-Denken“ zu führen, nach dem Verwaltung organisiert ist, und sie mit prozessorganisiertem Denken und Arbeiten vertraut zu machen.

Stefanie Hecht informierte über den Geschäftsbereich Digital Public Services (DPS) des Fraunhofer Instituts für Offene Kommunikationssysteme FOKUS, in dem die Forschungsaktivitäten zu E-Government und Öffentlicher IT zusammenlaufen: Politik, Verwaltung und Wirtschaft sollen bei der strategischen Umsetzung von passgenauen und sicheren IT-Lösungen im öffentlichen Raum und in der öffentlichen Verwaltung unterstützt werden. IT-Projekte könnten nutzerfreundlicher gestaltet werden, wenn Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter frühzeitig einbezogen werden, so Hecht. „Dann verbessert sich die Gebrauchstauglichkeit der Software, die so genannte Usability, signifikant. Teure Fehlentwicklungen werden vermieden und die Akzeptanz steigt.“ Die von Hechts Forschungsteam durchgeführte „Usability-Begleitung“ schilderte die Wissenschaftlerin als Mix aus empirischen und analytischen Methoden: „Zu den analytischen Methoden gehört etwa die Untersuchung auf Standardkonformität nach DIN und ISO-Richtlinien. In Kombination mit empirischen Anwendertests lässt sich dann ein realistisches Bild von Stärken und Schwächen eines Projektes gewinnen.“

Eine erfolgreiche Einführung neuer Arbeitsmittel und -methoden hängt vor allem davon ab, wie offen die Beschäftigten der Digitalisierung gegenüberstehen, zeigten sich Fuß und Hecht überzeugt.

Im anschließenden 1. Forum stand die Qualifizierung der Beschäftigten im Zuge der Digitalisierung im Fokus. „Praxisnah und vorausschauend – Fort- und Weiterbildung als Mittel und Schlüssel zum Erfolg“ lautete der Titel. Die Impulse kamen von Jutta Lang, Generalsekretärin der Führungsakademie Baden-Württemberg, und Daniel Troll, Abteilungsleiter für Grundsatzangelegenheiten der Digitalisierung und digitalen Lehre bei der Verwaltungsakademie (VAk) Berlin, die ihre jeweiligen Fortbildungseinrichtungen vorstellten.

Beide Organisationen verfolgen progressive Ansätze, um die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes fit für die Transformation der Verwaltung zu machen. Besonders interessant war in diesem Zusammenhang jedoch eine Erfahrung, von der sowohl Lang als auch Troll berichteten: Führungskräfte, von denen angenommen werden darf, dass sie schon länger im Berufsleben stehen und entsprechend lebensälter sind, seien für digitale Lernformate weit weniger aufgeschlossen. Daher verzichtet etwa die Führungsakademie Baden-Württemberg fast vollständig auf solche Formate, sondern setzt – das allerdings mit großem Erfolg – auf „klassische“ Präsenzformate und entsprechende gruppendynamische Prozesse. Auch Troll bestätigte, dass Distanzlernen, „Learning Nuggets“ und Wikis in der Ausbildung (entsprechend jüngerer Kolleginnen und Kollegen) wesentlich besser angenommen werden würden.

Beim Motto 2. Forums „Künstliche Intelligenz in der Verwaltung – von der Vision zur Realität“ hätte der Zusatz auch „vom Hype zur Alltagswirklichkeit“ heißen können. Carla Hustedt vom Bertelsmann Projekt Ethik der Algorithmen und Matthias Flügge vom Fraunhofer Institut für Offene Kommunikationssysteme FOKUS waren sich in der Lagebeurteilung genauso einig, wie im Hinweis auf mögliche Risiken beim Einsatz Künstlicher Intelligenz (KI) in der Verwaltung. 

In verwaltungstechnischen Verfahren, in denen die KI nur unterstützend und vorbereitend eingesetzt wird, stehe die „KI-Ampel“ klar auf grün, befand Matthias Flügge. Der flächendeckende Einsatz von KI sei so unproblematisch. Anders sei es bei der Automatisierung von Entscheidungsprozessen selbst und bei selbstlernenden Systemen. Hier stehe die KI-Ampel mindestens auf „dunkelgelb“. Denn, so auch Hustedt, man „sollte keine Angst vor der Intelligenz der Systeme haben, sondern vor ihrer Dummheit.“ Allein die Effizienzsteigerung durch flächendeckende Automatisierung von Entscheidungsprozessen erfordert verbesserte Kontroll- und Beschwerdemechanismen, erklärte Hustedt. „Wenn zum Beispiel die australische Sozialverwaltung 200.000 automatisiert erstellte Mahnschreiben verschickt, von denen mehrere tausend fehlerhaft sind, braucht man dringend auch leistungsfähige Hotlines und Beschwerdesysteme.“

Beide Experten waren sich einig, dass es eine breite gesellschaftliche Debatte über die Grenzen des Einsatzes von KI in der Verwaltung geben muss – neben einer regelmäßigen Wirkkontrolle, einem Kompetenzaufbau auf allen Ebenen sowie mehr Transparenz bei Erstellung und Einsatz der technischen Grundlagen.   

Im Schlusswort zur Veranstaltung machte der für Digitalisierungsfragen zuständige stellvertretende dbb Bundesvorsitzende Jürgen Böhm deutlich: „Im Zentrum der Auseinandersetzung mit dem Thema Digitalisierung steht schon lange nicht mehr, ob sie durchgeführt werden soll, sondern wie. Dieses `Wie` wollen der dbb und seine Fachgewerkschaften konstruktiv begleiten“. Der dbb werde seine Expertise insbesondere nutzen, um die Beschäftigten vor möglichen negativen Auswirkungen zu schützen. Böhm: „Das fängt mit der Arbeitszeitgestaltung an: Hier darf es keine Entgrenzung geben. Es müssen Freiräume für digitale Qualifizierungsmaßnahmen im Rahmen der Arbeitszeit geschaffen werden und nicht zuletzt darauf geachtet werden, dass auf dem Weg in die neue Arbeitswelt auch wirklich alle Generationen mitgenommen werden nehmen.“